第四波產業革命是以資料科學為主導的科技典範，因此資料具有前所未見的價值，如何開發資料的價值同時又保障個人的人格權益，是當前在資料治理上的主要課題。本文分別從科技法律發展史的縱向分析，以及國際政治經濟競爭的橫向觀察，說明資料治理的主要議題，包括如何建立全新的制度規範，如何協調不同國家的文化與政治因素。透過此分析，本文進而探討台灣應如何善用晶片製造優勢，在當代資料驅動型經濟體系中發揮關鍵影響力。台灣對內應透過數位發展部之成立，積極規劃國家資料治理策略，進行對大眾的公共溝通以利達成社會共識，對外則應追隨美國與歐盟正形成的自由民主同盟體系，對抗數位極權主義的擴張。

貳、作為第四波產業革命核心的資料法制

人工智慧與大數據的科技應用時代，又稱為第四波產業革命時代。這個概念是由世界經濟論壇（World Economic Forum）於2016年首先提出之說法，用以凸顯全球目前進入典範轉移，許多既有的社會運作與制度模式都將面臨不適用性。從法律發展史的角度言，我們亦應檢討第四波產業革命可能帶來之法制變革壓力與法律衝擊。依據世界經濟論壇所提出之分期觀點，第一次工業革命是從1760年延續到1840年，其最重要的技術突破就是以蒸氣機動力取代人力，讓生產力提升。而第二次工業革命則是1840年到1960年代，主要是電力系統促使現代型工廠出現，創造更有效率的生產線模式，規模化生產帶來貿易普及。第三次工業革命則是以資訊科技之發展為主軸，包括60年代開始的電腦，70年代以後晶片技術突破，90年代以後網際網路發達，進入我們熟悉的資訊化社會。 時至今日，科技帶動新一波的全面社會轉型，以大數據和人工智慧為主軸的創新模式，已不再是依賴人類的知識與創見，是以機器為主體的自動創新方式。此種新的科技創新模式，也有學者稱之為「第二次機器時代」。 在第二次機器時代中，無形資產對生產力的貢獻極為重要，而無形資產就是指智慧財產、組織、人才等要素，當然公司所掌握的資料也是重要的無形資產。
 

然而當代的法律制度是沿襲過去經驗累積而來，當科技、經濟與社會面臨典範轉型時，法律制度將會出現不合時宜的情形。法律社會學向來關注法律規範與社會發展變遷之互動，包括法律如何進入社會生活運作之實態，以及社會變遷如何帶動法律之變革。此種法規範與社會結構之互動研究通常是採比較微觀的視角，然而若放到較長的時間尺度來觀察，則影響法律與社會互動關係的重要因素就是科技架構，在經歷數十年的科技演進後，科技架構將會出現重大的轉型，從產業發展與社會轉型角度言就是「產業革命」。本文因篇幅所限，無法全面完整地剖析科技變遷與法律史的演進關係，在此僅先提出四個主要分析面向，並在此四大面向中探討資料在當代法律中的規範課題。
 

一、價值系統

法律制度通常透過「價值系統」之建構以促進科技創新發展，此從第一次工業革命就可見到專利制度對於鼓勵工業發明之重要推力。雖然專利制度是在工業革命之前就已出現於部分歐洲國家中，但其真正發揮制度影響力則是在工業革命出現以後。在工業革命之前，土地的生產力是最有價值的資產，但工業革命使得新的機械發明能創造前所未有的生產力，但發明的概念若無法律上權利保護則會成為公共財，失去個人積極投入研發的誘因。智慧財產權能承認這些發明、創作的價值，使其成為一種財產權，就是以法律上權利去成立一個新的價值系統。其後，隨著資訊科技革命發展，資訊的價值提高而使得營業秘密保護也逐漸強化。
 

在此背景理解下，當代人工智慧的科技創新乃是以資料為主軸的「資料驅動型創新」（data-driven innovation），由於資料具有極高價值，因此應對於資料的價值賦予合理程度的權利保障，才能促進相關人願意投資成本去蒐集、儲存、整合資料集，並且願意提供資料給予人工智慧或大數據之開發利用，此種提供應有契約及法律之保障。然而由於資料具有如前所述之特殊性質，如何界定其權利內容就需要法律制度上之創新與創意。目前法律上對資料僅賦予夠強的人格權意涵，例如民法上之人格權保護隱私（第十九條），以及個人資料保護法上保障個人資料之自主權。但有價值之資料也包括非個人資料，不適用人格權保護，目前在法律上保護極為有限，若以營業秘密法之架構加以保護，只會造成資料擁有者更不願意提供資料給他方利用，因為一旦以公開方式提供就失去營業秘密法保護之資格，或者必須嚴格限制其後續資料流通。而就個人資料而言，人格權之保護僅能以個人同意與否作為法律門檻，對於當代數位經濟中以個人使用者同時也是內容創生者與價值創造者的角度言，人格權保護並無法反映其經濟價值。因為在網路平台上我們的個人資料已成為資料經濟中最重要資產，可創造其廣告營收。雖然我們大多是免費使用網路服務，但是否有可能主張個人資料之財產價值？ 另一方面，以個人同意作為個資利用之條件，其結果是大型網路公司以免費服務吸引眾人願意提供個資以換取服務，在大者恆大的效應下，大型公司可獲得最多資料而成為數位經濟中最具實力者，其他業者只能依附其生存，因為能壟斷資料者就等於壟斷最重要資源。雖然網路產業的創新速度很快，新崛起的網路服務可能在短時間內就搶得市佔率，但贏者全拿（winner takes all）的產業特性下，只是一個新的壟斷取代舊的壟斷而已，長期而言並非對消費者有利的競爭。
 

二、責任系統

產業革命發展歷程中為促進新科技之普及應用，法律制度需調整界定相關科技風險的責任分配。例如在第二次工業革命之後現代化大量生產體制出現，因而法律與判例逐漸發展出產品製造人責任，讓消費者不必舉證產品製造者之過失責任。 法律界定新的責任分配，對於科技普及具有關鍵推力，而此點亦反映在資料相關法律演進上。隨著現代媒體（報紙、廣播到電視）出現，個人私生活領域有受到不當曝光之風險，因此美國法學界出現隱私權的新概念（right to privacy）。 隱私權觀念在20世紀初開始獲得法律肯認，進而當進入第三次產業革命也就是資訊化時代，電腦的使用會讓個人資料變得更容易複製、流通、儲存，因此隱私被侵犯之風險更高，就需要更進一步的保護。為此已開發國家組織OECD在1980年代提出了個人資料保護原則，確立必須經個人同意才可蒐集利用個資之原則，藉此降低隱私被侵犯的風險。 此原則在1995年成為歐盟的個資保護指令之內容， 並陸續為各國之個人資料保護法制所承繼。
 

然而進入第四波產業革命後，資料已經具有不同以往的價值，成為資料經濟的發展命脈。而個人資料被利用的型態也不再是以可識別身份之個資型態加以利用，如此更顯示出現行之個人資料保護法制已有所不足。如何將現行個人資料自主權概念，提升到以參與式資料治理為目標之架構，加強各方掌握個人資料之機關機構的透明化責任與可問責性制度，成為當代最重要之課題。
 

三、權利系統

科技發展會帶動新的權利體系變革，在第一次工業革命出現時，人權體系以個人自由權為主軸，藉此可釋放勞動力從農村移動到城鎮，成為工業革命的勞動力基礎，此所以在十八世紀後期所陸續建立的憲法人權體系都強調人身自由、遷徙自由、言論自由等，這是科技所帶動的社會轉型與法律承認。隨著工業革命的持續演進，人權體系也逐漸開展出第二代、第三代之人權觀念。第二代人權主要是由於第二次工業革命帶來對勞工保護與消費者保護之需要，因此重視平等權與福利國家社會救助給付等制度，第三代人權則是因為資訊社會而出現多元認同政治，衍生出族群權利、性別平權到性別認同等多種權利保障。隨著第四波產業革命到來，目前正逐漸發展中的新人權觀是強調社會團結（social solidarity）、社會連帶性的觀念。因為第四波產業革命會在人工智慧的主導下產生就業機會的危機，因此出現「普遍基本收入」（universal basic income）的訴求。而高度網路化的世界亦會使每個角落的人群彼此更深度的連結，如何建立安全的資訊網、生物安全鏈等也是重要議題。 雖然第四代人權觀尚在萌芽階段，但從資料治理的角度言，良善的資料治理可促進以資料為基礎的公共政策，達到以資料促進公益的目標。過去強調個人資料保護與自主權，會造成個人資料之零碎化，不利於公共政策善用資料進行整合研究，如何在個人資料自主權與資料公益利用之間達到平衡，將是未來主要課題。
 

四、治理系統

法律與科技互相影響的第四個面向就是科技會提供法律治理的工具，例如隨著鑑識科學的發展我們才能在司法審理中更確認事實，進而落實法律追求之正義。就此點而言，第四波產業革命所帶來的資料科學與人工智慧應用，將不可避免地進入法律治理系統中，成為法律執行的主要工具。例如目前已經有外國之司法系統將演算法應用於假釋之決定或量刑之參考，雖然存在著系統的偏見問題，但隨著訓練資料更加完整，此問題並非不能克服。 以演算法作為司法決定之參考某程度可降低個人之偏見，並非完全不可採。同樣地，目前也有不少企業將演算法用於決定雇用或對員工之考績評估，此固然也存在就業服務法上的平等權問題，卻是必然發展的趨勢，必須以更周延的法制來界定其合理的技術使用方式。未來各國將會在城市治理與法律執行上引進更多以演算法為主導的智慧城市等系統，此一方面可提升治理效率，促進能源之有效利用等，可創造之社會效益相當大。但另一方面亦要兼顧此種系統是否會損及公共治理之透明性與可問責性。對於公共治理而言，需要更大量的公共投資才能建立良好的資料蒐集系統，讓資料成為良好公共治理的基礎設施（infrastructure）。
 

綜合前述，從科技變遷之觀點看法律制度演進史將可看到價值系統、責任系統、權利系統以及治理系統四個面向的互動發展。對於資料治理與資料法制之關切點而言，亦會展現在同樣四個面向的發展變遷。我們唯有從歷史演進與科技變遷之觀點，才得以理出一個脈絡，使我們能界定出後續需面對的資料法制諸課題，各自皆有其制度發展歷程。